En todo sistema jurídico donde impera el estado de derecho, uno de los principios fundamentales es que la Ley rige igualitariamente para todos los miembros de la sociedad. Es decir, tanto los particulares como quienes detentan el Poder Público tienen la obligación de respetar y cumplir las distintas normas que los órganos competentes dicten y, por sobre todo, deben responder a las consecuencias de sus hechos dañosos.

Específicamente, en lo que respecta a la responsabilidad ante el acaecimiento de un daño derivado del incumplimiento del orden normativo, el Derecho prevé diversas soluciones y sanciones para hacer efectiva dicha responsabilidad. Es más, cuando la responsabilidad es atribuible al individuo, existen innumerables remedios y formas de subsanar el daño causado, tanto en la esfera judicial como extrajudicial. Sin embargo, cuando se trata de actos atribuibles al Estado, las vías para hacer efectivo el resarcimiento son escazas y burocráticas.

En lo que respecta a la responsabilidad del Estado, sancionada en los artículos 17 inciso 11), 39 y 106 de la Constitución Nacional es necesario encontrar el mecanismo idóneo para efectivizar dicha responsabilidad de una manera práctica y efectiva, tratando de conciliar los intereses particulares con los del Estado.

No habiendo dudas acerca de la responsabilidad que recae sobre el Estado en las hipótesis contempladas en dichas disposiciones, las divergencias se refieren a la forma de hacer efectiva dicha responsabilidad. En el Paraguay se cuenta con las disposiciones del artículo 1 de la Ley Nº 1.493 que modifica los artículos 530, 716 y 717 del Código Procesal Civil; empero es más que obvio que la solución no satisface los intereses de los particulares que negocian con el Estado, quienes ante sentencias favorables en demandas contra el Estado, se ven compelidos a realizar trámites administrativos engorrosos que tampoco aseguran el cobro oportuno de sus créditos.

Este artículo, en el afán de superar estas dificultades plantea un camino práctico y eficaz existente dentro de nuestro ordenamiento positivo para facilitar el cumplimiento de las sentencias que se dicten contra el Estado.

1. OBLIGACIONES A CARGO DEL ESTADO. LA INEMBARGABILIDAD DE SUS BIENES

Como es fácilmente apreciable, los presupuestos precedentemente enunciados, van dirigidos al cumplimiento de las sentencias judiciales dictadas contra el Estado con sujeción a los principios y normas legales, administrativas y reglamentarias que rigen la materia presupuestaria, atendiendo al carácter inembargable de los bienes del Estado.

En otras palabras, la vía normal que la ley prevé para la ejecución de sentencias y la realización de bienes embargados pertenecientes al deudor, no está prevista y expedita con relación al cumplimiento de las obligaciones del Estado. En efecto, siendo sus bienes inembargables, los terceros acreedores del Estado ven limitados sus derechos para posibilitar el cobro de sus créditos respectivos, debiendo cumplir con los presupuestos requeridos y seguir el procedimiento más arriba señalado, con la consiguiente demora en el recupero de sus acreencias.

Es más, el pago de las obligaciones del Estado, sin perjuicio de las exigencias legales y administrativas que deben cumplirse, también depende de la existencia de fondos disponibles para cubrir los rubros presupuestarios previstos en el Presupuesto General de Gastos de la Nación, correspondiente al Ejercicio Fiscal en el cual se ha contemplado el respectivo pago. Tal es así que en muchos casos, atendiendo a lo señalado precedentemente, aún en el supuesto de haberse cumplido con los presupuestos exigidos y de haber seguido el procedimiento previsto para su cobro, el efectivo pago de dichas obligaciones se ve imposibilitado ante una eventual carencia de fondos lo que trae consigo la demora en el cobro de créditos contra el Estado con el consabido perjuicio que ello irroga.

2. PROPUESTA DE SOLUCIÓN

2.1. Aspectos a cubrir por la propuesta

Las dificultades apuntadas más arriba, imponen la creación de algún mecanismo legal y práctico tendiente a facilitar el cumplimiento de las obligaciones por parte del Estado, con miras a evitar que el derecho crediticio o indemnizatorio de los terceros contra el Estado, ante la imposibilidad de hacerlo efectivo, quede sólo como un simple derecho ilusorio con el transcurso del tiempo, lo que sin lugar a dudas afecta negativamente sobre el crédito, especialmente en lo referente a su valor cuantitativo.

Se impone así encontrar esa una vía que posibilite la solución ante a la problemática así planteada que contemple los siguientes aspectos:

a) La falta de provisión de fondos para cumplir con la obligación del Estado prevista en el correspondiente rubro presupuestario incluido en el Presupuesto General de Gastos de la Nación del respectivo Ejercicio Fiscal

En efecto, como ya se resaltó, la falta de provisión de fondos suficientes para cumplir con la obligación, a pesar de haberse contemplado el rubro presupuestario para el efecto, puede presentarse en sucesivos ejercicios fiscales con la misma consecuencia práctica de no poder hacer efectivo el derecho crediticio o indemnizatorio que el tercero tiene contra el Estado.

Por ello, se debe estructurar un mecanismo idóneo que se dirija a reducir en lo posible las consecuencias negativas de tal circunstancia y que, consecuentemente, permita al tercero titular de ese derecho crediticio o indemnizatorio contra el Estado, percibir su monto de una manera pronta, segura y efectiva.

b) La pérdida del valor cuantitativo del derecho crediticio o indemnizatorio reclamado vía judicial, pese a contar con una sentencia firme y ejecutoriada al respecto, y de haber cumplido con todos los presupuestos y procedimientos requeridos con miras a su efectiva percepción

Sin lugar a dudas, el aspecto precedentemente señalado en el apartado anterior va vinculado estrechamente con este otro aspecto fundamental que se pretende cubrir con la propuesta a ser formulada, puesto que al dilatarse en el tiempo el cumplimiento de la respectiva obligación por parte del Estado, producirá un efecto negativo en el valor cuantitativo de su monto con la consecuente pérdida que ello representará para el titular del derecho.

Es axiomática la afirmación de que, la demora en el cumplimiento de una obligación produce paulatinamente una pérdida de su valor, razón por la cual la propuesta pretende proteger el valor del derecho crediticio o indemnizatorio del tercero, en cuanto a su monto, para que, al poner un resguardo a ese valor, el mismo se vea compensado de los efectos que pudieran provenir del transcurso del tiempo hasta su efectivo pago.

c) Conjugar los aspectos precedentes con los aspectos presupuestarios y los intereses económicos y financieros del Estado

Sin perjuicio de contemplar en la propuesta una solución a los otros dos aspectos referidos en los literales a) y b) precedentes, debe buscarse también cubrir los intereses económicos y financieros del Estado, tratando de conjugar aquellos con dichos intereses y con los aspectos presupuestarios pertinentes.

2.2. Aplicaciones concretas de la propuesta de solución

La solución que se busca en este trabajo mediante la propuesta formulada, debe darse atendiendo a las distintas situaciones que pueden presentarse con respecto a los derechos crediticios y/o indemnizatorios de los terceros frente al Estado, situaciones éstas que requieren de distintas alternativas de solución para atender todos los aspectos que se pretenden cubrir con la misma.

a) Si la obligación no se encuentra presupuestada

Esta alternativa puede surgir principalmente cuanto se trata de un derecho indemnizatorio que corresponda a un tercero contra el Estado. Es evidente, que en este supuesto, una vez cumplidos todos los presupuestos exigidos para tener una sentencia firme y ejecutoriada que imponga al Estado el pago de la obligación indemnizatoria correspondiente, debe la misma ser comunicada al Ministerio de Hacienda para que su monto se incluya en el Presupuesto General de Gastos de la Nación del Ejercicio Fiscal que corresponda al año siguiente. Y una vez previsto el rubro presupuestario respectivo, proceder a la ejecución de dicho Presupuesto y contar con los fondos suficientes para el pago de la respectiva obligación.

Como se puede observar, en el supuesto en cuestión, la dilación para el pago del crédito del tercero contra el Estado, se ve más acentuada porque al tiempo que conlleva la tramitación del juicio respectivo, se suma el que corresponde a la exigencia proveniente del aspecto presupuestario requerido para hacer efectivo dicho pago.

b) Si la obligación está presupuestada en un ejercicio fiscal, y se ejecuta y finiquita la ejecución dentro del mismo ejercicio fiscal

Aparentemente, en este supuesto el camino a recorrer para lograr el pago efectivo del crédito contra el Estado tendría que resultar allanado en lo que hace relación al aspecto presupuestario antes aludido, pues existiendo el rubro presupuestario correspondiente a la obligación reclamada por el tercero, su ejecución y pago se estaría realizando en el mismo Ejercicio Fiscal al que corresponde el Presupuesto General de Gastos de la Nación que prevé aquel rubro.

Sin embargo, la legislación aplicable en materia de ejecución de sentencias contra el Estado, no diferencia esta situación, por lo que debería aplicarse el mismo procedimiento establecido por la misma una vez que se tenga la sentencia firme y ejecutoriada, con la consecuente dilación para el pago efectivo. Si a más de esto, también consideramos el problema que puede provenir de la falta de fondos para cubrir el rubro presupuestario en cuestión, la dilación para el pago aumenta considerablemente.

c) Si la obligación está presupuestada en un ejercicio fiscal, y se ejecuta y finiquita la ejecución dentro de otro ejercicio fiscal

También en este caso, el problema aparentemente debería ser menor puesto que desde el punto de vista presupuestario, trasladando el crédito de un Ejercicio Fiscal al Presupuesto correspondiente al Ejercicio Fiscal siguiente, bajo el rubro que corresponda por aplicación de las normas legales y administrativas que rigen la materia, el pago de la obligación no debería presentar inconvenientes mayores, como en el caso anterior, salvo que no se contara con los fondos suficientes para cubrir la ejecución del rubro respectivo.

Los supuestos presentados en los párrafos precedentes tienen la solución dentro de la misma legislación positiva del país, la que se expone a continuación.

3. EL CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO

Dentro del contexto de la problemática que se presenta con relación a la ejecución de sentencias contra el Estado, a los presupuestos que deben reunirse para ser viable dicha ejecución, a la inembargabilidad de los bienes del Estado, y a los aspectos que se pretende cubrir para evitar en lo posible que los derechos crediticios o indemnizatorios de los terceros contra el Estado se vean afectados en forma negativa con el transcurso del tiempo, se propone la creación y vigencia del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, que individualice al titular del crédito respectivo e instrumente la prestación a cargo del Estado.

Con la creación y emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, el titular del crédito podrá aplicar su monto al pago de cualquier obligación que se tenga con el mismo Estado, sin que se incurra en las formalidades y exigencias requeridas para la emisión de Bonos, a los cuales el Estado en determinadas circunstancias recurre para la cancelación de sus obligaciones pendientes con terceros.

La emisión de este CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO se hará efectiva por medios ágiles, una vez reunidas las condiciones requeridas para su emisión, y éste, una vez emitido tendrá carácter negociable, con lo que su titular podrá acceder a fondos disponibles mediante su transferencia en la forma que prescriba la ley para el efecto.

El CERTIFICADO DE CREDITO CONTRA EL ESTADO será además compensable con cualquier obligación de pagar suma de dinero que su poseedor tenga con relación al Estado.

3.1. Naturaleza jurídica y característica:

La creación, emisión y vigencia del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO responde a la normativa legal vigente, lo que avala su viabilidad.

Por ello, una vez determinada su naturaleza jurídica, pasaremos a analizar algunas de las características que tendría dicho título.

a) Naturaleza jurídica: Título de crédito

El CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO constituirá un TÍTULO DE CRÉDITO, y dentro de los títulos de crédito tendrá el carácter de TÍTULO NOMINATIVO, legislado en el LIBRO TERCERO, TÍTULO II, CAPÍTULO XXIII, SECCIÓN V del CÓDIGO CIVIL.

A este respecto el Artículo 1507 del Código Civil prescribe que: “El poseedor de un TÍTULO DE CRÉDITO tiene derecho a la prestación indicada en él, contra su presentación, siempre que su posesión esté justificada conforme a lo prescripto por la ley. El deudor que sin dolo ni culpa cumple las prestaciones a favor del poseedor, queda liberado aun cuando éste no sea el titular del derecho”.

Y con relación a los títulos nominativos, el Artículo 1539 prevé que “El poseedor de un título nominativo está habilitado para el ejercicio del derecho mencionado en el mismo por efecto del encabezamiento a su favor contenido en el título o en el registro del emisor”.

Siendo esto así, el poseedor del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO tendrá derecho a la prestación indicada en el mismo, el cual podrá ser transferido a terceros cumpliendo los requisitos establecidos por la ley para el efecto.

b) De emisión opcional: Efectos con relación al pago en efectivo del crédito

La emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO será opcional para el titular del derecho crediticio o indemnizatorio que corresponda. De esta forma, ese titular podrá optar por esperar que se den las circunstancias de hecho que posibiliten hacer efectivo su crédito, o solicitar la emisión o expedición del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO con los derechos que esta emisión le confiera.

¿Qué efectos tendrá la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO con respecto al pago en efectivo del crédito? Una vez que el titular del derecho crediticio o indemnizatorio contra el Estado, ejerza la opción que le brinde la ley de solicitar la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, esta emisión tendrá efecto de cancelación y extinción de aquella obligación emergente del derecho crediticio o indemnizatorio que motivara su expedición. Consecuentemente, habiendo solicitado el titular la emisión de dicho certificado, ya no podrá luego reclamar el pago en efectivo del mencionado derecho crediticio o indemnizatorio, dado que esa obligación se ha extinguido en virtud de la novación que se produjera con relación al mismo con la conformidad y aceptación expresa de su titular, de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 602 del Código Civil, que al respecto establece: “Las obligaciones pueden extinguirse por novación. La voluntad de novar no se presume”.

c) Negociable

El hecho de que el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO adquiera la naturaleza jurídica de un título de crédito nominativo, no obsta a que el mismo sea negociable.

En efecto, como título nominativo el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO podrá ser negociado o transferido, de conformidad con lo establecido en los Artículos 1540 y 1541 del Código Civil, el primero de los cuales prescribe: “La transferencia del título nominativo se efectúa mediante la anotación del nombre del adquirente en el título, y en el registro del emisor cuando lo tuviere o mediante libramiento de un nuevo título encabezado a nombre del titular, con anotación en el libro del registro. Aquel que pidiere que se otorgue el título a favor de otra persona, o el libramiento de un nuevo título a nombre de ella, debe probar la propia identidad y su capacidad de disponer, mediante certificación auténtica. Si la titulación o el libramiento de un nuevo título es pedida por el adquirente, debe éste exhibir el título y evidenciar su derecho mediante acto auténtico. Las anotaciones en el registro y el título se hacen por el emisor y bajo su responsabilidad. El emisor que realiza la transferencia por los modos indicados en el presente artículo, queda exento de responsabilidad, salvo caso de culpa”.

Por su parte, el Artículo 1541 prevé que “Salvo disposición contraria de la ley, el título nominativo puede ser transferido mediante endoso autenticado. El endoso debe ser fechado y firmado por el endosante y contener la indicación del endosatario. Si el título no está enteramente liberado es necesaria también la firma del endosatario. La transferencia mediante endoso no produce efecto respecto del emisor mientras no se haga anotación de ella en el registro. El endosatario que aparece sobre la base de una serie ininterrumpida de endosos, tiene derecho a obtener la anotación de la transferencia en el registro del emisor”.

En consecuencia, producida la transferencia del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, la misma deberá anotarse en el REGISTRO DE EMISIÓN DE CERTIFICADOS DE CRÉDITOS CONTRA EL ESTADO, que deberá crearse para viabilizar la emisión, los pagos a cuenta de certificados, la emisión de nuevos títulos por el saldo, la transferencia de los mismos, y todo acto o disposición que pudiera modificar la titularidad, montos y cualquier otra circunstancia relativa a dichos títulos de crédito.

d) Compensable

El CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO será eminentemente compensable y la compensación podrá hacerse con cualquier obligación de pagar suma de dinero, de la naturaleza que fuese.

Este carácter compensable del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO es jurídicamente viable por aplicación de las normas establecidas en los Artículos 615, siguientes y concordantes del Código Civil, con los efectos que la misma comporta con relación a las obligaciones involucradas y afectadas por la compensación, en razón de que los CERTIFICADOS DE CRÉDITOS CONTRA EL ESTADO tendrán dicho carácter por imperio de la misma ley de su creación.

En tal sentido, el Artículo 615 prescribe: “La compensación de las obligaciones tiene lugar cuando dos personas reúnen, por derecho propio y recíprocamente, la calidad de deudor y de acreedor de una suma de dinero o de otras prestaciones de la misma especie, siempre que ambas deudas sean civilmente subsistentes, líquidas, exigibles, expeditas, de plazo vencido, y si fuesen condicionales, se halle cumplida la condición. Opuesta la compensación, extinguirá con fuerza de pago las dos deudas, hasta donde alcance la menor, desde el tiempo en que ambas comenzaron a coexistir...”.

Una vez emitido el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, el mismo podrá ser compensado parcialmente, y en consecuencia, deberá emitirse nuevo certificado por el saldo resultante de la compensación formalizada. De esta forma, se facilitará también la negociabilidad parcial de los CERTIFICADOS DE CRÉDITOS CONTRA EL ESTADO, con las ventajas que la misma apareja. Todo esto deberá anotarse en el REGISTRO especialmente creado por la ley para todo lo que haga relación a dicho certificado.

e) Prescriptible

Como título de crédito que es el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO será prescriptible. Por aplicación de las disposiciones de los Artículos 633, siguientes y concordantes del Código Civil, las obligaciones emergentes de esta clase de Certificados se extinguirán por prescripción, por el cumplimiento del plazo que establezca la ley de su creación para el efecto.

Al respecto, la ley deberá establecer expresamente que los derechos emergentes del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO prescribirán en el plazo fijado por la misma, que podrá ser de tres o cinco años, si no se hubiesen ejercido los mismos compensándolos debidamente, o solicitando la expedición de nuevos certificados.

3.2. Condiciones requeridas para su emisión

De todo lo expuesto surge que para la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO deben reunirse determinadas condiciones que aseguren su control y efectiva utilización con los fines y los alcances que la ley prescriba con relación a los mismos.

Consecuentemente, las condiciones requeridas para la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO pueden resumirse en las siguientes:

a) Que se cumplan con todos los presupuestos exigidos para ser viable la ejecución de una sentencia contra el Estado

No se requiere de mayores abundamientos para establecer que la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO solo será factible si el derecho crediticio o indemnizatorio que le diera origen ha cumplido con todos los presupuestos exigidos para que la ejecución de sentencias contra el Estado sea viable, a cuyo respecto ya nos hemos referido en este trabajo. Cumplidos que sean estos requisitos, el titular del derecho crediticio o indemnizatorio podrá optar por la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO con los alcances y efectos que a su respecto establezca la ley.

b) Que el crédito este incluido en el Presupuesto General de la Nación en dos Ejercicios Fiscales sin haberse podido obtener el pago efectivo del mismo

En segundo lugar, tomando en consideración que la forma regular de extinción de las obligaciones se produce por la vía del pago de la prestación debida, debe perseguirse que las obligaciones del Estado también sean cumplidas de esa forma.

De ahí que, solo cuando ese pago no sea factible por las razones ya apuntadas con anterioridad y que dificulten el cumplimiento de la prestación debida, la ley dará al titular del derecho crediticio o indemnizatorio la posibilidad de optar por aguardar el pago de su crédito, o solicitar la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, una vez transcurrido un plazo prudencial dentro del cual no haya podido obtener el pago de crédito por parte del Estado.

Por ello, pienso pensamos que si el titular del derecho crediticio o indemnizatorio contra el Estado no fue desacreditado por la vía del pago del mismo, transcurrido dos años o ejercicios fiscales a partir de que el mismo fuese exigible, aquel podrá solicitar la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, requiriéndose para ello que el crédito que le diera origen se encuentre incluido en el Presupuesto General de Gastos de la Nación en dos Ejercicios Fiscales sin haberse podido obtener el pago efectivo del mismo.

c) Que el tercero acreedor, titular del crédito en cuestión, opte por la emisión del Certificado de Crédito contra el Estado

Por último, dado que la emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO tiene carácter opcional, constituye requisito indispensable e ineludible que el titular del crédito que le diera origen, opte expresamente por su emisión, con lo cual prestará en forma expresa e irrevocable su conformidad y aceptación con respecto a la extinción de dicho crédito con motivo de la expedición de un nuevo título de crédito: el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO, con los derechos, alcances y efectos que con relación al mismo establezca la ley.

4. CONCLUSIONES

Como se podrá apreciar fácilmente, el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO no adquiere las características ni requiere las formalidades de los BONOS para su emisión. Tampoco se asimila al CERTIFICADO DE CRÉDITO TRIBUTARIO, no solo en lo que respecta a su emisión, puesto que éste tiene exclusivamente su origen, vigencia y aplicación en lo referente a obligaciones tributarias, en tanto que el CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO podrá emanar de cualquier tipo de crédito contra el Estado y podrá utilizarse para ser compensado con cualquier obligación que su titular o poseedor tenga con el Estado.

La emisión del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO no aparejará inconveniente para el Estado puesto que la obligación que le diera origen ya debió cumplir con todos los requisitos que las normas legales, reglamentarias y presupuestarias impongan para su reconocimiento y pago, facilitándose con esa emisión, la negociabilidad y consecuente aplicación para cancelar otras obligaciones que el Estado ya las tiene también como exigibles.

Siendo esto así, como lo es, para implementar la creación, emisión y vigencia de esta clase de títulos de créditos, se precisa de la sanción y promulgación de una ley especial que disponga la creación del CERTIFICADO DE CRÉDITO CONTRA EL ESTADO y que regule sus condiciones de emisión, de negociación, compensación, pago y prescripción, tal como lo señalamos más arriba en el desarrollo de cada uno de los apartados de la propuesta formulada en este trabajo.

Horacio Laguardia Retamozo

Advogado desde 2021

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